来自 文史 2018-11-22 15:36 的文章

中美南海航行自由相关法律问题研究(2)

  第二次世界大战后, 伴随科技水平的飞速发展, 海洋资源大量被发现, 新独立的沿海殖民地国家为防止发达国家依靠先进的军事及技术攫取本国近海资源, 陆续对海洋提出了更多的权利主张, 传统的海洋自由规则开始受到“悄进管辖权” (creeping jurisdiction) 的冲击。在此背景下, 卡特政府于1979年制定了“航行自由计划” (Freedom of Navigation Program, 以下简称“FON计划”) , 旨在抑止美国所认定的超出国际法授权的“过度的海洋主张” (Excessive Maritime Claims) , 防止其成为国际习惯和既定事实 (2) 。一般认为, 美国之所以出台这一计划, 一方面是因为美国政府注意到, 许多国家不断扩大领海的管辖范围, 已经超出了传统的海洋主张, 使得航行自由受到冲击;另一方面则是由于其所主张的航行自由在第三次联合国海洋法大会上遭遇挑战, 美国国家安全委员会建议采取“预防措施”, 以防止《联合国海洋法公约》 (以下简称《公约》) 一旦实施对美国产生的不利影响。该计划出台的主要目的就是要让其他国家知晓, 美国不会容忍对海上航行自由具有负面影响的任何主张 (3) 。

  自1983年开始正式实施“FON计划”以来, 美国国务院和国防部视情况分别或联合采取三类烈度递增的行动:一是国务院和国防部联合向目标国寻求“磋商” (consultations) ;二是国务院负责对目标国发起“外交抗议” (diplomatic protests) ;三是国防部负责对目标国进行“行动宣示” (operational assertions) (4) 。美国军方文件中通常将此称为“航行自由行动” (Freedom of Navigation Operations, 以下简称“FONOPs”) 。按照美国国防部的说法, FONOPs针对的是海洋主张的过度性质, 而非提出这些主张的国家的身份。因此美国军队不仅挑战潜在敌人和竞争者, 而且还包括盟友、合作伙伴和其他国家提出的过度主张 (1) 。从美国国防部发布的历年“FON计划军事宣示执行报告”看, 在20世纪90年代之前, FO-NOPs所涉及的国家和地区广泛分布于全球的四大洲, 不过自2000年之后, 亚洲国家和地区开始成为其绝对主体。

  “FON计划”将中国列入指涉对象, 最初可以追溯到1986年 (2) 。之后针对中国在1992年颁布《中华人民共和国领海及毗连区法》, 美国曾对华提出“外交抗议”, 并连续派遣海军舰艇进入中国领海。进入21世纪, 中美之间围绕专属经济区内的军舰活动及军事测量行为的认知分歧逐渐显现, 由此引发了一系列海空摩擦甚至危机事件, 美国分别于2001年、2002年、2007年对华提出“外交抗议”, 并多次进入中国专属经济区进行军事侦察和海洋测量等活动。奥巴马政府上台后推行“亚太再平衡”战略, “航行自由”问题开始成为其重要抓手, 美国军方针对中国实施FONOPs的频率、范围和应对目标都明显扩大。在2010年之前, 美军相关行动主要针对中国“外国军事船舶无害通过领海需要事先允许”“对专属经济区上空的管辖”“将专属经济区内的外国测量船活动定为犯罪”三项主张进行挑战, 每年度针对其中一项或两项实施行动, 行动次数基本保持在1-2次。从2011年开始, 美军FONOPs针对中国的目标范围扩大到了4-5项, 新增“领海直线基线划法”、“毗连区的过度安全权限”以及“对飞越空识区但无意进入中国领空的外国飞行器施加限制”等内容, 实施次数则为“多次实施” (3) 。